Видео смотреть бесплатно
Смотреть 365 видео
Официальный сайт zakonoproekt2010 24/7/365
Смотреть видео бесплатно
|
||||||||||||
|
РефератыЭкономическая теория (1132)Трансферты в Российской системе бюджетного федерализма
Размер: 130.75 KB
Скачан: 326 Добавлен: 29.11.2006 смотреть на рефераты похожие на "Трансферты в Российской системе бюджетного федерализма "
Обострение финансового кризиса в середине 1998 г. и волна заявлений властей регионов о приостановке перечислений налоговых поступлений в федеральный бюджет с новой силой обнажили проблемы неотрегулированности межгосударственных отношений в федерации, особенно в области межбюджетных связей. Вопросы укрепления бюджетов всех уровней, выработки финансовых механизмов, цементирующих федерацию, стали еще более актуальными. В соответствии с Конституцией, межбюджетные отношения в Российской Для Российской Федерации характерны особенно значительные различия в экономическом и бюджетном положении ее субъектов, что связано как с огромными масштабами территории страны и разнообразием ее природно- климатических зон, так неравномерным распределения производительных сил, историческими, национальными и другими особенностями развития ее регионов. В данной работе делается попытка проанализировать бюджетные взаимоотношения федерального центра и субъектов с упором на проблемы в области финансовой поддержки регионов, а также разграничении расходов и доходов по уровням бюджетной системы. Рассматриваются тенденции в изменении бюджетного положения субъектов Российской Федерации, роль регионов в формировании доходов федерального бюджета, влияние федеральной поддержки на горизонтальные бюджетные дисбалансы за период с 1994 г. - года начала становления новой для России системы межбюджетных отношений, исследуется роль трансфертов в выравнивании бюджетной диспропорции регионов, анализируется зарубежный опыт в этой области и возможности его использования в России. Глава 1. Острой и трудноразрешимой проблемой является оптимизация многоуровневой бюджетной системы, которая объединяет федеральный бюджет, бюджеты 89 субъектов Федерации и местные бюджеты (городские, сельские, районные и т.п.). Основополагающий принцип бюджетного федерализма состоит в том, что каждый субъект РФ располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий в строгом соответствии с законодательством. При этом, во-первых, все субъекты Федерации равноправны в финансовых отношениях с центром, хотя формы этих взаимоотношений по согласованию могут различаться. Во-вторых, разграничиваются сферы деятельности и ответственности между центром и субъектами Федерации, сферы финансирования расходов за счет бюджетов того или иного уровня. В-третьих, бюджет каждого уровня имеет самостоятельные источники финансирования, а орган власти вправе самостоятельно принимать решения о направлениях использования этих средств. Но это в идеале. На практике отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, а также между последними и местными Все субъекты Федерации разделились на регионы-реципиенты и регионы- доноры, что объяснялось необходимостью более или менее выровнять уровни развития территорий. Регионы-реципиенты (или "дотационные") не в состоянии полностью прокормить своих бюджетников и получают из столицы трансферты - безвозмездные дотации (в середине 1998 г. трансферты покрывали от 2 до 15% дефицита региональных бюджетов, а по некоторым территориям, особенно округам, - до 50%, к 2000 г. намечено было сократить их до 7%). Правда, регионы-доноры и регионы-реципиенты порой трудно различимы. Следует осторожно относиться к высказываниям, будто десяток субъектов Федерации "кормит" все остальные. При учете всех финансовых потоков из федерального бюджета в региональные и обратно вполне может оказаться, что федеральная помощь меньше, чем средства, направляемые данным регионом в центр, и наоборот. Республика Дагестан относится к группе регионов-реципиентов. Несправедливость существующего порядка перераспределения стала очевидной. Если раньше цены на товары, уровни заработной платы и другие параметры назначались централизованно и произвольно, то теперь они во многом диктуются законами рынка, спросом и предложением. Однако власти регионов-реципиентов могут не особенно заботиться о повышении эффективности производства, развитии собственной промышленности и доходного бизнеса, зная, что "доноры" их поддержат. Такой порядок позволяет сваливать вину на Помощь, которую регионы требуют от федерального правительства, значительно превосходит его возможности. В этом важная проблема бюджетного федерализма. Она осложняется множественностью денежных потоков, идущих в обоих направлениях (дотации, субвенции, взаимные расчеты, инвестиционные и кредитные программы). В экономике зачастую бывает трудно разделить денежные потоки, относящиеся к компетенции бюджета того или иного уровня. Не всегда четко определена компетенция властей, и потому столь часты случаи, когда, например, врачи или учителя, которым задерживают зарплату, обращают свой гнев на правительство, хотя они получают ее не из федерального, а из местных бюджетов (за счет территориальных бюджетов финансируется примерно Исторически трансферты использовались для реализации принципа В Бюджетном кодексе РФ установлено, что предоставление бюджетных средств, помимо других форм, осуществляется в виде трансфертов населению, которые включают в себя: Согласно ныне действующему законодательству трансферты населению определяются как бюджетные средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного самоуправления. [4] Недавно для ФФПР была внедрена новая уравнительная формула, которая объединяет бюджетные возможности и выравнивание потребностей в расходах в одном этапе, причем финансирование уравнительного безвозмездного перечисления фиксируется в годовом бюджете в виде процента от всех федеральных налоговых доходов (за вычетом импортных пошлин). Хотя она представляет собой серьезное улучшение по сравнению с предыдущей системой, продолжающееся применение других специальных и непрозрачных трансфертов, таких как взаимные расчеты, на долю которых в 1998 году приходилось 75 процентов всех неуравнивающих трансфертов, явилось мешающим фактором для надежного бюджетного управления на субнациональном уровне. Помимо этого целевые трансферты регионам, которые могут использоваться в целях осуществления текущих или капитальных расходов, тоже в большой мере основаны на договорных началах или сделках между центральным и региональными правительствами. На уровне взаимоотношений между региональными и местными бюджетами трансферты по-прежнему служат для восполнения нехватки средств и по своему характеру являются договорными, что накладывает мягкие бюджетные ограничения на местные бюджеты и является отрицательным стимулом для мобилизации доходов. [5] Основным инструментом межбюджетных отношений выступают сегодня трансферты. В отличие от дотаций трансферты рассчитываются по формуле. Переход на расчет финансовой помощи по формуле, как правило, имеет целью устранение субъективного влияния как вышестоящих, так и нижестоящих органов власти на выбор объемов помощи. При расчетном подходе практически отпадает необходимость в согласовании финансовой помощи. На наш взгляд, формульный тип имеет также ряд недостатков, о которых мы будем говорить здесь ниже. Основной его недостаток - устраняя субъективизм, он не устраняет заинтересованность убыточных регионов в повышенном дефиците бюджета. Можно использовать ряд методов устранения этого недостатка. Можно вводить ограничение расчетного превышения расходов над доходами, например, десятью процентами к объему текущих расходов. Можно определять возможности регионов с учетом их природно- географических и социально-экономических особенностей, на основе собственной доходной базы осуществлять бюджетные расходы. С этой целью на практике часто вводятся корректирующие коэффициенты разной природы и цели.[6] Один из главных недостатков существующей модели бюджетного федерализма - острая вертикальная несбалансированность бюджетной системы, состоящая в значительном превышении объема фактически сложившихся расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов Федерации по сравнению с их бюджетной обеспеченностью. Гипертрофированный рост расходной нагрузки на субфедеральный уровень бюджетной системы вызывает последующее перераспределение средств между звеньями этой системы, ведет к созданию встречных финансовых потоков, создает искусственную дотационность территориальных бюджетов и увеличивает число регионов-получателей финансовой поддержки. Речь идет об отказе от политики “кнута и пряника” и формировании новой, стимулирующей межбюджетной политики, перспективной как для территорий-доноров и реципиентов. Разграничение расходных полномочий целесообразно проводить, в том числе с учетом мирового опыта, который предлагает использование принципов территориального соответствия, субсидиарности, эффективности (бюджетные расходы закрепляются за тем уровнем, который обеспечивает наибольшую эффективность их реализации). Следующий злободневный вопрос межбюджетных отношений - сглаживание горизонтального дисбаланса и формирование схемы выравнивающих платежей. Действующая модель трансфертов за счет федерального фонда финансовой поддержки регионов, несмотря на ее постоянное совершенствование, пока не отвечает требованиям эффективного развития экономики страны как реально федеративного государства. Количество регионов, получающих трансферты из федерального бюджета, не уменьшается, а растет: 1995 году - Республика Дагестан относится к числу 9 регионов, обеспечивающих свои расходы менее чем на 35 процентов: Дагестан (15,43 процента), Коми-Пермяцкий АО (17,91), Эвенкийский АО (18,02), Корякский АО Таким образом, практика трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ не только не привела к выравниванию уровня социально- экономического развития регионов, но и усугубила их различия. Зависимость регионов от помощи федерального бюджета нарастает. Выравнивание бюджетов по уровню доходов в условиях существенной дифференциации уровня доходов населения и уровня цен в регионах не ведет к реальному выравниванию финансовых возможностей регионов по обеспечению населению определенного стандартного набора государственных услуг. Попытки ввести корректировку на соотношение душевых расходов (по экономическим районам или группам регионов) однозначно заинтересовывают субъекты федерации в наращивании текущих расходов в ущерб расходам капитального характера. Учет текущих расходов и обеспечение субъектам федерации доходов, достаточных для покрытия определенного уровня расчетных текущих расходов планового периода, вносит элемент субъективизма. В области используемых механизмов сглаживания горизонтального финансового дисбаланса и системы финансового выравнивания доминирование федерального начала проявляется: 1) в сохранении значительных перераспределительных финансовых потоков, замыкающихся на федеральном бюджете; 2) в построении системы трансфертов, при которой на федеральном уровне производится постатейный учет не только доходов бюджетов субъектов федерации, но и их расходов; 3) в скрытом перераспределении через систему трансфертов доходов от собственных и закрепленных источников бюджетов нижестоящего уровня. В таких условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивании доходной базы регионального и федерального бюджетов, ускорении социально-экономических реформ.[8] Чтобы компенсировать утрату функции бюджетного выравнивания, которую выполняли регулирующие налоги при использовании дифференцированных ставок, в 1994 г. была введена система трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, долевое участие регионов в котором определялось по единой формуле. Кроме того, что система распределения доходов стала более стабильной, поскольку единые нормативы отчислений устанавливались неизменными сразу на несколько лет вперед, у регионов появились реальные стимулы усиливать мобилизацию собственных доходов. Этому также способствовало снятие законом "Об основах налоговой системы…" запрета на ввод новых налогов субфедеральными образованиями. Однако отрицательные стимулы, снижающие заинтересованность регионов в повышении мобилизации доходов, не исчезли. Федеральное правительство все-таки оставило "лазейку" для переговорного процесса в виде средств по взаимным расчетам - трансфертов регионам, которые не отражались в утверждаемых бюджетах и не были основаны на объективном, "прозрачном", механизме распределения. Благодаря этим трансфертам федеральное правительство сохранило возможность перераспределения (пусть не напрямую, а лишь путем уменьшения трансфертов) части мобилизованных регионами дополнительных доходов. На уровне отношений регионов и местных бюджетов подобных изменений не произошло. В большинстве регионов ставки отчислений от налогов, распределяемых на долевой основе между региональным и местными бюджетами, до сих пор устанавливаются ежегодно в порядке переговорного процесса, несмотря на принятие Закона "О финансовых основах местного самоуправления". Используемые в России межбюджетные трансферты можно разделить на 2 категории: выравнивающие трансферты и прочие трансферты, которые включают в себя дотации, взаимные расчеты и прочие безвозмездные перечисления. Система межбюджетных трансфертов эволюционировала параллельно со всей системой межбюджетных отношений. Здесь также можно выделить три этапа развития. На первом этапе - с 1992-го по 1994 г. основная часть трансфертов распределялась на переговорной основе, процедура распределения была В 1994 г. российское правительство ввело новую систему расчета выравнивающих трансфертов по формуле, которая с минимальными уточнениями использовалась до 1998 г., когда Государственная Дума от нее фактически отказалась. При этом наряду с определяемыми по формуле выравнивающими трансфертами, федеральное правительство продолжало пользоваться трансфертами иных видов, которые в большинстве своем были "непрозрачными", поскольку никакой единой, четкой и ясной процедуры их определения не существовало. Общее недовольство механизмом трансфертов из ФФПР, который применялся с 1994 г., привело к тому, что при обсуждении бюджета на 1998 г. 1.2 Фонд финансовой поддержки регионов. Назначение Федерального фонда финансовой поддержки субъектов В перспективе финансовая помощь из ФФПР должна будет распределяться на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы по вопросам местного значения. Общий объем средств ФФПР будет определяться по утверждаемому федеральным законодательством на срок не менее 3 лет нормативу отчислений от налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением ввозных пошлин) исходя из возможностей федерального бюджета. Часть средств ФФПР может выделяться для дополнительной поддержки высокодотационных регионов на основе единой методики формирования и распределения соответствующих средств федерального бюджета. Право на получение трансфертов будет предоставлено субъектам Российской Федерации, среднедушевые налоговые доходы которых не достигают установленного минимального уровня. Расчетные трансферты должны обеспечивать для всех дотационных регионов одинаковое значение скорректированных душевых налоговых доходов. Уровень налоговых доходов субъектов Российской Федерации, до которого будет проводиться выравнивание, будет устанавливаться исходя из возможностей федерального бюджета и планируемого объема ФФПР. Право на получение трансферта имеют субъекты Российской Расчеты проводятся следующим образом. Сначала производится поиск региона с минимальным среди всех регионов приведенным душевым доходом и региона, следующего за ним по этому показателю. Затем определяется сумма недостающих бюджету первого региона средств для доведения его приведенного душевого бюджетного дохода до уровня следующего за ним региона. Данная сумма умножается на индекс бюджетных расходов, рассчитанный ранее для первого региона, и на численность населения этого региона. Полученная величина вычитается из проектируемого объема ФФПР. Таким образом, после первой итерации для региона с минимальным приведенным душевым доходом определяется часть трансферта, с учетом которой его приведенный душевой доход становится равным аналогичному показателю второго региона, участвующего в расчете. В дальнейшем происходит выравнивание по тому же принципу. В каждой последующей итерации участвует количество регионов, на единицу большее, чем в предыдущей. Процесс распределения ФФПР происходит до тех пор, пока его объем с учетом уже распределенных сумм не станет равным нулю. Обусловленность предоставления финансовой помощи Условия предоставления и использования финансовой помощи из федерального бюджета будут устанавливаться федеральным законодательством, а также соглашениями между Правительством В качестве условия получения финансовой помощи из федерального бюджета может быть определено проведение ревизии бюджета субъекта Начиная с 1999 года финансовая помощь, предоставляемая субъектам Российской Федерации из федерального бюджета, используется под контролем территориальных органов федерального казначейства и федеральных контрольных органов. Субъект Российской Федерации, получающий финансовую помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, не имеет права: ставить государственных служащих, финансируемых за счет бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов, в лучшие условия оплаты труда по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений; предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3 процента расходов соответствующего бюджета; предоставлять государственные гарантии в размере более 5 процентов бюджетных расходов. Обязательными условиями для выделения средств из ФФПР являются: - перевод с 2000 года исполнения бюджетов субъектов Российской - при наличии в субъекте Российской Федерации задолженности по выплате зарплаты в бюджетной сфере - использование трансфертов под контролем территориальных органов федерального казначейства и федеральных контрольных органов только для погашения этой задолженности, а также погашения и обслуживания государственного (муниципального) долга; - наличие у субъекта Российской Федерации программы увеличения собственных доходов и последовательного сокращения получаемых трансфертов. Вопросы предоставления субъектам Российской Федерации дополнительной финансовой помощи, получения и пролонгации бюджетных ссуд будут рассматриваться при соблюдении субъектами Российской Федерации условий соглашений об оздоровлении государственных финансов и оказании финансовой помощи из федерального бюджета.[10] Важным этапом на пути совершенствования межбюджетных отношений явилась разработка и утверждение методики распределения средств В таблице 1 представлены данные о финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Федерации в 1994-1999 гг. Из таблицы видно, что в 1999 году продолжалось снижение объемов предоставляемых регионам финансовых ресурсов. Так, общий объем перечисленной региональным бюджетам финансовой помощи понизился до 1,4% ВВП, а с учетом сальдо предоставленных и погашенных федеральных бюджетных ссуд – до 1,11%. Вместе с тем, наблюдается незначительный, но устойчивый рост доли трансфертов из ФФПР в общем объеме федеральной финансовой помощи регионам: по итогам 1999 года указанный показатель был зафиксирован на уровне 71,4%. Обращает на себя внимание увеличение (до 0,2% ВВП) средств, направленных региональным бюджетам в виде субвенций. Это связано, прежде всего, с изменением содержания указанной статьи: в 1999 году во вновь образованный фонд целевых субвенций были объединены средства, направляемые на финансирование "северного завоза", оказание дополнительной финансовой помощи высокодотационным регионам, а также на компенсацию разницы в тарифах на электроэнергию регионам Дальнего Однако перечисленные позитивные изменения в области межбюджетных отношений в России не привели к решению всех накопившихся проблем в этой области. Методика распределения федеральных трансфертов, основные процедуры и условия предоставления федеральной финансовой помощи регионам нуждались в значительном совершенствовании. Среди основных направлений реформирования методики распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов, актуальных к моменту начала работ по разработке законопроекта о федеральном бюджете на 2000 год, следует отметить необходимость более полного учета показателей налогового потенциала и расходных потребностей, построение методики с учетом стимулирования усилий региональных властей по сбору налогов и реструктурированию бюджетных расходов, дальнейшую формализацию процесса и устранение субъективизма при определении как исходных данных, так и итоговых сумм финансовой помощи. Новая методика оценки расходных потребностей бюджетов субъектов Коэффициенты межрегиональной дифференциации среднероссийских расходов (рассчитываемых в виде доли ВВП) характеризовали объективные факторы удорожания стоимости оказания государственных услуг, такие как уровень заработной платы и цен на товары и услуги в регионе, климатические условия, транспортная доступность. При этом указанные коэффициенты рассчитывались на основе общедоступных статистических данных, расчет которых не входит в компетенцию Министерства финансов (доля населения, получающего "северные" надбавки к заработной плате, прожиточный минимум, наличие прямого выхода на авто- и железнодорожную сеть, доля населения, проживающего в местностях с ограниченным сроком завоза товаров и т.д.), что обусловило невозможность индивидуального согласования с регионами исходных данных по планируемым расходам. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации создается и распределяется с целью выравнивания доступа граждан к основным бюджетным услугам и социальным гарантиям, финансируемым из консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации - регионов (далее – ФФПР) на 2002 г. сформирован в размере 147 490 966,0 тыс. рублей, в том числе дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации – 135 927 966,0 тыс. рублей, субсидии на государственную поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Средства ФФПР распределяются на основе сопоставления бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, измеренной величиной приведенных к сопоставимым условиям удельных (в расчете на душу населения) валовых налоговых ресурсов. Валовые налоговые ресурсы субъекта Российской Федерации - основанная на объеме и структуре валового регионального продукта оценка потенциальных налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. Главным положительным результатом принятия методики оценки нормативных расходов является то, что она в итоге была одобрена трехсторонней рабочей группой по совершенствованию межбюджетных отношений, а индексы бюджетных расходов, с учетом которых было осуществлено распределение ФФПР, закрепленное в законе о федеральном бюджете на 2000 год, были получены именно на ее основе. Впервые за время существования бюджетной системы независимого Российского государства была реализована попытка формализации процесса определения нормативных расходов региональных бюджетов. При этом намного повысилась прозрачность процесса расчета региональных бюджетных нормативов, региональные власти лишились возможности оказывать влияние на величину нормативных расходов путем индивидуальных согласований финансовых показателей, как это было ранее, а федеральный центр получил возможность определять приоритеты в области расходной политики субъектов Федерации, задействовав, таким образом, еще один инструмент проведения региональной бюджетной политики на федеральном уровне. Помимо методики оценки расходных потребностей регионов при подготовке законопроекта о федеральном бюджете на 2000 год была разработана и внедрена новая методика расчета налогового потенциала субъектов Федерации. Новая методика оценки налогового потенциала территорий, использовавшаяся при распределении Фонда финансовой поддержки регионов на При разработке закона о федеральном бюджете на 2000 год были внесены значительные изменения и в саму методику распределения средств Разработка и одобрение методик расчета валовых налоговых ресурсов Одной из проблем, стоящих перед системой федеральной финансовой помощи субъектам Федерации до настоящего времени, являлось существование многочисленных каналов ее перечисления. В частности, целевым образом в регионы выделялись суммы в рамках федеральной поддержки северного завоза, которые рассчитывались и перечислялись Правительством РФ в течение финансового года без утвержденной методики. Между тем, проблема осуществления северного завоза (финансовой поддержки жизнеобеспечения районов Крайнего Севера и районов с ограниченными сроками завоза товаров) – это проблема необеспеченных повышенных расходных потребностей бюджетов соответствующих регионов, [Нерациональность отдельного финансирования северного завоза можно пояснить на следующем примере: наверняка никому не покажется целесообразным оказывать федеральную финансовую поддержку таким северным регионам с ограниченными сроками завоза, как Ханты-Мансийский или Методика распределения средств ФФПР на 2000 год была построена таким образом, что индекс бюджетных расходов (расходные потребности) учитывает фактор "северности" и "удаленности" региона, что позволяет увеличить трансферт субъектам Федерации, нуждающимся в финансовой поддержке северного завоза. Таким образом, в состав трансферта в 2000 году отдельной строкой входит сумма на поддержку северного завоза и жизнеобеспечения районов Крайнего Севера [Строго говоря, отдельной строкой эта часть трансферта была выделена скорее по инерции и вследствие представления о том, что финансирование северного завоза необходимо осуществлять с учетом сезонности такого рода завоза, а не согласно общему порядку перечисления трансферта из ФФПР. На этапе рассмотрения законопроекта о федеральном бюджете на 2000 год в Государственной Думе было принято решение о включении в доходную часть бюджета дополнительных доходов, которые могут быть получены правительством в 2000 году. Исходя из этой суммы Министерство финансов в дополнение к основному трансферту, рассчитанному в соответствии с единой методикой, вправе выделить отдельным регионам компенсационную выплату с тем, чтобы сумма расчетного трансферта и компенсационной выплаты была не ниже суммы трансферта, полученного конкретным регионом в 1999 году, с учетом прогнозируемого роста цен (18%). [ См. ст. 46 закона "О федеральном бюджете на 2000 год"] Указанная мера представляется нам скорее средством воздействия на региональных лидеров с целью одобрения новой методики расчета трансфертом, нежели действительно необходимой мерой, обусловленной потребностью в финансовых ресурсах со стороны региональных бюджетов. В состав трансферта из ФФПР на 2000 год были включены в виде целевого трансферта суммы частичной помощи регионам для обеспечения выплат ими государственных пособий гражданам, имеющим детей, а также компенсации разницы в тарифах на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Кроме того, с согласия членов трехсторонней рабочей группы, методикой распределения средств ФФПР было предусмотрено, что трансферты всем регионам сокращаются на 2%, а высвободившаяся величина (353,7 млн. руб.) направляется на финансовую помощь Республике Дагестан. Размер трансферта Чеченской республике, которая по объективным причинам не могла приниматься в расчет при распределении ФФПР по общей методике, определялся прямым счетом на основе финансовой помощи предыдущих лет. Результатом введения новой методики распределения средств ФФПР стало сокращение числа субъектов Федерации, имеющих право на трансферт. Трансферты выделяются на "общие нужды" регионов без оговорки каких- либо условий и без установления конкретной ответственности за результативное использование средств. Такое свойство трансфертов при бедственном состоянии российских финансов является их явным недостатком. В составе расходов федерального бюджета на оказание финансовой поддержки всех видов бюджетам субъектов Федерации выделено 69 млрд. руб., что составляет 8% расходов федерального бюджета, причем 83% этой суммы приходится на Фонд финансовой поддержки регионов. В 1999 году финансовая помощь нижестоящим бюджетам составила 43 млрд. руб. или 7,6% федеральных расходов. В то же время, доля ФФПР с учетом финансирования "северного" завоза, поддержки высокодотационных регионов и прочих расходов, включаемых с 2000 года в состав трансферта, составила около 90%. [12] В 2001 году Республика Дагестан в виде дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности получила 7 495 647 тысяч рублей из общего Законом Республики Дагестан «О республиканском бюджете Республики Утвержденные суммы финансовой помощи из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации ежемесячно перечисляются бюджетам субъектов Российской Федерации в соответствии со сводной бюджетной росписью с учетом возникающих сезонных потребностей в процессе исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации.[15] Подводя итог очередному этапу совершенствования системы оказания федеральной финансовой помощи субъектам Федерации в виде трансфертов из Кроме того, прогресс в деле реформирования межбюджетных отношений в последние два года проявляется в постепенном переходе от согласований индивидуальных показателей при расчете трансфертов к согласованию методик их расчета с участниками трехсторонней рабочей группы и представителями региональных финансовых органов. В результате значительно снизилась вероятность получения некоторыми регионами высоких объемов финансовой помощи только за счет убеждения Министерства финансов в необходимости дополнительного финансирования. Нельзя не отметить постепенный переход к расчету исходных показателей для распределения ФФПР на основе социально-экономических и финансовых показателей (валовой региональный продукт, численность населения и основных потребителей бюджетных услуг, недоимка по налогам и сборам и т.д.), ответственность за расчет которых несут соответствующие министерства и ведомства. Из компетенции Министерства финансов, таким образом, постепенно выходят функции подготовки исходных данных, что является дополнительным фактором, противодействующим влиянию регионов на индивидуальные показатели.[16] Экономические интересы любого современного государства реализуются через бюджетно-финансовую систему, охватывающую все сферы деятельности общества и уровня управления. При этом эффективность проводимой социально- экономической политики на местах в первую очередь зависит от прочной финансовой базы местных органов самоуправления, каковым является местный бюджет. Именно сбалансированный на местном уровне бюджет является ключевым фактором микро- и макроэкономической стабильности.[17] Политика российского Правительства в последние годы направлена на отход от чрезмерно централизованного отхода к решению региональных проблем. Кроме проблемы дисбалансированности региональных бюджетов, сегодня остро стоят вопросы распределения государственных доходов и расходов между федеральным и региональными уровнями бюджетной системы, определения порядка выделения территориям трансфертов, дотаций, субвенций, установления социальных и финансовых норм и нормативов, прогнозирования и укрепления доходной базы региональных бюджетов. Ключевыми понятиями распределения доходов в Российской Федерации являются “регулирующие доходы” (отчисления от распределяемых на долевой основе федеральных налогов в федеральный бюджет и бюджеты регионов - как правило, тех, в которых эти налоги были собраны) и собственные субфедеральные доходы. Собственные субфедеральные (региональные, местные) налоги в том виде, в каком это понятие используется в России сегодня, представляют собой налоги, полностью и на постоянной основе закрепленные за бюджетом соответствующего уровня. Тем не менее, так называемые "собственные доходы" образуют важный источник доходов консолидированных бюджетов регионов, значение которого со временем растет. Другим источником пополнения региональных бюджетов являются различного рода трансферты из федерального бюджета и в первую очередь трансферты из Фонда финансовой поддержки регионов. В Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Исключительно из федерального бюджета финансируются расходы на федеральные органы государственной власти, федеральную судебную систему и международную деятельность в общефедеральных интересах; на оборону, безопасность государства и конверсию; на фундаментальные исследования и научно-технический прогресс; на государственную поддержку атомной энергетики, железнодорожного, воздушного и морского транспорта; на содержание учреждений в федеральной собственности или ведении федеральных органов государственной власти; на обслуживание и погашение государственного долга РФ; на компенсацию внебюджетным фондам выплаты пенсий и пособий, финансируемых из федерального бюджета; на пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва; на реализацию решений федеральных органов, приведших к увеличению расходов или уменьшению доходов бюджетов других уровней; на осуществление государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти; на проведение выборов и референдумов РФ; на федеральные инвестиционные программы; на финансовую поддержку субъектов Исключительно из бюджетов субъектов Федерации финансируются расходы на органы государственной власти и управления субъектов Федерации; на формирование их собственности; на международные и внешнеэкономические связи; на предприятия и организации, находящиеся в ведении органов государственной власти субъектов РФ; на дорожную сеть регионального значения; на средства массовой информации субъектов РФ; на обслуживание и погашение долга субъектов; на проведение выборов и референдумов на их территории; на региональные целевые программы; на финансовую помощь местным бюджетам; на осуществление государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень; на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате принятия органами власти субъектов РФ решений, которые повлекли увеличение бюджетных расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, и др. Исключительно из бюджетов муниципальных образований финансируются расходы на органы местного самоуправления; на формирование муниципальной собственности и управление ею; на учреждения образования, здравоохранения, культуры, физкультуры и спорта, СМИ, находящихся в муниципальной собственности или ведении органов местного самоуправления; на муниципальные органы охраны общественного порядка; на муниципальное жилищно-коммунальное хозяйство; на муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; на благоустройство и озеленение территории, утилизацию и переработку бытовых отходов; на содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов; на транспортное обслуживание населения и муниципальных учреждений; на целевые программы, принимаемые органами местного самоуправления; на обслуживание и погашение муниципального долга; на целевое дотирование населения; на проведение муниципальных выборов и местных референдумов и др. Совместно из федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований финансируются расходы на государственную поддержку отраслей промышленности (кроме атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов; на правоохранительную деятельность и противопожарную безопасность; на научно- исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-исследовательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс; на социальную защиту населения; на охрану окружающей среды, охрану и воспроизводство природных ресурсов; на предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий; на рыночную инфраструктуру; на развитие федеративных и национальных отношений; на средства массовой информации; на финансовую помощь другим бюджетам и т.д. В 1998 г. проведена инвентаризация расходных полномочий федерального, регионального и местных бюджетов и регламентирующих их нормативных правовых актов. Согласно Концепции по результатам этой работы в Налоговые доходы следующим образом разграничены в Концепции между бюджетами разных уровней: федеральные налоги - налог на добавленную стоимость, налог на прибыль Поступления от отдельных федеральных налогов должны распределяться между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации по единым базовым нормативам, закрепленным в федеральном законодательстве не менее чем на 3 года. Аналогичный срок предусмотрен и для распределения поступлений от федеральных и региональных налогов между бюджетами субъектов В большинстве регионов ставки отчислений от налогов, распределяемых на долевой основе между региональным и местными бюджетами, до сих пор устанавливаются ежегодно в порядке переговорного процесса, несмотря на принятие Закона "О финансовых основах местного самоуправления". Начало нового этапа развития системы распределения доходов было положено принятием Налогового Кодекса в 1998 году. Схема распределения доходов, предусмотренная в кодексе, представлена в таблице 2. Все основные виды налогов (НДС, подоходный налог, налог на прибыль и акцизы) сохраняют свою роль федеральных налогов, распределяемых на долевой основе между федеральным и субфедеральными бюджетами, как это и было. Регионы и муниципалитеты получают несколько новых налогов и теряют целый ряд старых. Благодаря Налоговому Кодексу, во-первых, значительно возрастает самостоятельная роль регионов в мобилизации доходов ("доходная автономия"). Описанные изменения и нововведения привели к росту самостоятельности региональных бюджетов. Это отразилось и в постоянном росте доли собственных доходов в консолидированных бюджетах регионов. Если в 1992 г. на собственные доходы приходилось лишь 16,7 %, то в 1997 г. уже Остановимся подробнее на вопросе разделения доходов между федеральным и региональным уровнями бюджетной системы. В процессе бюджетной децентрализации доля субфедеральных бюджетов в консолидированном бюджете росла с 39,7 % в 1992 г. и достигла максимума 54,4% в 1994 году. После реформ 1994 г., касавшихся распределения "регулирующих" налогов и трансфертов, удельный вес субфедеральных бюджетов в общих доходах бюджетной системы снижался примерно до 50 % и оставался на этом уровне до конца 1996 г. Данные за 1997 г. свидетельствуют о том, что баланс распределения доходов вновь сместился в пользу субфедеральных бюджетов, достигнув в этом году 57,5%. В 1998 году доля субфедеральных бюджетов упала до 50% и оставалась чуть выше этого уровня на протяжении 1999 года. В бюджете на Другой значимой составляющей доходов консолидированных региональных бюджетов являются трансферты из федерального бюджета. На трансферты в среднем приходится около 14% доходов консолидированных бюджетов регионов. Однако для каждого региона в отдельности эта доля значительно различается. Так, в 10 регионах на долю трансфертов из федерального бюджета в 1998 году приходилось более 40% от общего объема доходов. [19] Период до 1994 года характеризовался системой распределения расходов, которая была непрозрачной и непредсказуемой из-за очень частых изменений главных параметров распределения доходов, и в которой распределения делались на данный случай и согласовывались с каждым регионом в отдельности. Методика “нормирования”, в принципе, была нацелена на создание таких схем распределения налоговых доходов, чтобы отдельные регионы имели достаточно ресурсов (вместе со своими “собственными” доходами и безвозмездными перечислениями) для финансирования набора определенных Хотя после 1994 года некоторые из этих проблем были решены в ходе выполнения реформ, в частности на центральном и региональном уровнях, существующая система все еще страдает отсутствием эффективной налоговой автономии на субнациональном уровне. Доходы от налогов, распределяемых по принципу источника их получения, структура которых может меняться только на центральном уровне, по-прежнему составляют самую крупную долю региональных поступлений. Кроме того, имеются недостатки в выборе налогов, которые распределяются между центром и региональными бюджетами, а также в пропорции, в которой делятся распределенные налоговые доходы между субнациональными органами управления. Системы распределения доходов между региональными и местными бюджетами продолжают строиться на методике Несмотря на существование централизованного национального налогового органа, крупным недостатком налоговой службы была неспособность федерального агентства по сбору налогов осуществлять действенный контроль над региональными и местными инспекциями.[20] В последние годы экономисты усиленно подчеркивали, что наличие надлежащих экономических институтов, в том числе и в государственном секторе, является необходимым условием экономического роста. Один из наиболее важных институтов такого рода в государстве федеративного типа — многоуровневая организация бюджетной системы, обычно называемая фискальным федерализмом. Неэффективные отношения между различным |
|
Смотреть онлайн бесплатно
Онлайн видео бесплатно